Quand la baignoire déborde, le fou passe la serpillière, le sage ferme le robinet. (Proverbe Chinois)
La ville européenne a connu depuis toujours deux expressions urbaines : compacité et étalement. Bien que limitée à des territoires très restreints et très densément occupés, la ville s’est étendue par agrégation de territoires nouveaux aux périmètres anciens. Jusqu’au 19ème siècle, il est encore relativement aisé et univoque de tracer les limites de la ville. A partir du début du 20ème siècle (voire de la fin du 19ème ), la conjugaison des effets de la révolution industrielle et de l’exode rural modifie profondément la donne. Accroissement démographique, développement des moyens de transports de plus en plus performants, notamment la voiture, et très souvent aujourd’hui chaque foyer en possède plusieurs, changement de modes d’habiter et de travailler font que les villes étendent, dans un laps de temps relativement court, leur superficie et grignotent toujours plus loin dans les espaces environnants les terres arables. Cela se traduit par une dilution de leurs limites.
Dès 1950, les rapports entre la ville et la campagne environnante n’en finissent pas de connaître des bouleversements de plus en plus radicaux. A partir des années 50/60, en France avec les problématiques de la destruction de la guerre, l’habitat insalubre, la fin du drame Algérien et l’accueil d’un million de rapatriés on a dû accélérer la construction de logements dans des ZUP. Les couronnes périurbaines d’une grande majorité de villes enregistrent ainsi des accroissements plus importants que ceux de leurs centres.
Aujourd’hui, en ce début de 21ème siècle, nous observons un mouvement de retour aux centres. Reconquête de centres-villes, reconstruction d’images et d’influences, les nombreux projets urbains témoignent de la volonté de valorisation et requalification des villes. La notion de densité urbaine est de retour pour faire le contrepoids à l’étalement urbain, avec, in fine, l’argument selon lequel on défend de nouvelles idées environnementales liées à la sauvegarde des terres agricoles et aux contraintes énergétiques. La densité n’est toujours pas pour autant un concept avec une connotation forcement positive et constructive, issue d’une politique globale pensée à long terme. Pour un bon nombre d’élus, de citoyens et d’opérateurs, une forte densité de logements est encore uniquement synonyme de promiscuité, d’affrontements, de conflits de voisinage. Pour d’autres c’est tout juste un bon instrument économique pour augmenter la valeur foncière des terrains déjà très convoités des centres urbain.
Madame Duflot, actuelle ministre du logement, est urbaniste de formation et convaincue de la nécessité de densifier nos villes, persuadée de réduire ainsi le poids des deux plaies de l'urbanisme à la française que nous payons tous les jours à cause d’un étalement urbain et des distances, notamment, Domicile-Travail qui ne cessent de croître. Par cet étalement urbain qui confine souvent à l'absurde, ne sommes-nous pas, par ailleurs obligés de prendre nos voitures pour aller acheter une baguette de pain ou faire les courses dans des magasins qui ont déserté les centres-villes au profit de "galeries marchandes" dans des zones commerciales péri-urbaines ?... Pire encore, quand on a concentré des populations à l’intérieur de ZUP rejetées de plusieurs kilomètres à l’extérieur des centres-villes, alors que dans le même temps on aménageait des zones d’activités avec des grandes surfaces commerciales encore plus loin et très souvent à l’opposé de ces nouvelles zones d’habitat…Le tout aggravé parfois par une déficience chronique des transports en commun…
Selon la ministre, cette situation est intenable à terme et Madame Duflot d’afficher des objectifs qui passent par la construction de 500 000 logements par an et la rénovation de 500 000 autres logements, car selon elle, nous arriverions péniblement à en construire entre 300 000 et 400 000. Or, il faut loger 300 000 nouveaux ménages chaque année, conséquence de la politique ultra nataliste, où la France se distingue en faisant davantage d'enfants que les autres pays Européens. Et on estime le déficit de logements à près d'un million. La pression immobilière qui fait monter les prix, le manque de terrains et les surcoûts liés à des normes très contraignantes expliquent ces problèmes.
Densification urbaine et croissance démographique
Excepté les adhérents de ‘’Démographie Responsable’’ quelques personnalités écologistes, tels le député Européen Vert Yves Cochet, des militants de courants minoritaires d’EELV et le Mouvement Ecologiste Indépendant (MEI), la croissance démographique, que nul à Gauche comme à Droite ne souhaite remettre en cause et l’éclatement des foyers imposeront toujours plus de construction de logements. Ce phénomène consomme beaucoup d’espace, d’autant que nombreux sont nos concitoyens qui souhaitent habiter un pavillon individuel. La multiplication des lotissements dans les communes péri-urbaines traduit cette tendance. En outre, les communes multiplient souvent, en concurrence les unes des autres et de façon parfois anarchique, des zones d’activités qui nécessitent des infrastructures. Le tout dévoreur de terres arables. Cet étalement urbain qui se fait au détriment des espaces naturels ou agricoles entraîne la disparition d’environ 60 000 hectares de terres naturelles ou agricoles chaque année en France. Les surfaces artificielles (routes, bâtiments, parkings, etc.) augmentent trois fois plus vite que la population. Selon les estimations du Ministère de l’agriculture, Si les sols agricoles représentent toujours plus de la moitié du territoire, les espaces artificialisés progressent et atteignent 9 % du territoire métropolitain. L’artificialisation entraîne, tous les 10 ans, la perte de l’équivalent d’un département français, soit 200 hectares par jour. Entre 2006 et 2010, les surfaces artificialisées ont gagné 339 000 hectares.
Face à ce constat alarmant, et depuis de nombreuses années déjà, les urbanistes préconisent de densifier les espaces urbains existants. En concentrant une population plus importante sur un même espace, on limite le grignotage des espaces agricoles ou naturels, on optimise les investissements publics, en particulier, les transports publics et les réseaux divers (assainissement et autres), on limite les déplacements…
Si à priori, on ne peut qu’être favorable à la préservation des espaces naturels ou agricoles. Tant qu’il s’agit de combler les dents creuses ou de reconquérir les friches urbaines, la population approuve la densification, mais lorsqu’il s’agit de densifier leur environnement en construisant plus haut ou plus serré, nos concitoyens se montrent généralement hostiles. La réaction est légitime car on ne peut nier que la densification comporte des conséquences tangibles pour les populations qui redoutent une dégradation de leur qualité de vie, liée notamment à la promiscuité et à l’augmentation des nuisances qui en découlent. D’ailleurs pour s’opposer désormais à des réactions d’opposition à son option politique de densification urbaine, le gouvernement vient de prendre une ordonnance le 17 juillet qui limite les recours contre les permis de construire (décret Duflot). Sauf que ce décret, dès lors qu’il introduit dans la procédure de saisine une inégalité de droit entre les citoyens par l’intermédiaire de leurs associations pose un problème de constitutionnalité en regard de l’article premier. (La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine…). A noter que lors de l'audition de la ministre Duflot au parlement un député avait évoqué cette distorsion de traitement, mais n'avait guère insisté. Le lobby des bétonneurs devait ''veillait au grain''... Au nom de la politique de densification urbaine et de la construction de logements il s’agit en fait d’une ordonnance liberticide de Madame Duflot pour le service exclusif des bétonneurs et des maires affairistes des grandes villes qui n’en attendaient pas tant d’une ministre issue d’EELV. Ce décret aura à terme des conséquences désastreuses, en particulier pour les lois paysage, montagne et littoral qui pourront être transgressées en toute légalité ou presque, et encouragera certains maires à passer outre les interdictions des Plans de Prévention aux Risques d’Inondations (PPRI). Voir une précédente publication.
Inversion de tendance.
Les dernières grandes lois en matière d’urbanisme et notamment la loi Grenelle 2 de l’environnement ont fixé des règles toujours plus exigeantes, au point que le Code de l’urbanisme prévoit désormais, à tous niveaux, de nombreuses règles visant à rendre obligatoire la densification.
Ainsi, le droit de l’urbanisme connaît probablement, depuis quelques années, un véritable changement de cap. En effet, depuis plusieurs décennies, une des principales préoccupations des règlements d’urbanisme consistait à limiter la densification des espaces urbains en y imposant un « Coefficient d’Occupation des Sols » (COS) qui limitait les surfaces constructibles en fonction de la superficie du terrain.
Remise en cause des coefficients d'occupation des sols (COS)
Les communes contrôlent l’urbanisme sur leur territoire au moyen du coefficient d’occupation des sols (COS) qui permet de maîtriser la densité des constructions. Le COS est fixé dans le Plan Local d’Urbanisme (PLU) qui a remplacé le plan d’occupation des sols (POS). Le COS varie selon le classement de la zone où se situe la propriété. La commune est partagée en différents secteurs : les zones urbaines constructibles, et les zones naturelles limitant voire interdisant les constructions. Suivant les zones, le COS permet de bâtir une surface plus ou moins grande proportionnellement à la superficie du terrain. Ainsi pour un COS de 0,6 il est permis d’édifier 420 m2 sur une parcelle de 700 m2. Dans une zone urbaine pavillonnaire, le coefficient est souvent faible, 0,1 (100 m2 construits sur une superficie de 1 000 m2) par exemple, mais peut atteindre 3 (3 000 m2 d’immeuble sur le même terrain de 1 000 m2) dans un quartier de bureaux. Dans une zone naturelle, la possibilité de construire peut être limitée par un COS de 0,005 (soit 100 m2 construits sur une propriété de 2 hectares - 20 000 m2). Remarque : La surface construite à considérer est la superficie nette de plancher hors œuvre, c’est-à-dire la somme des différents niveaux : rez-de-chaussée, étages, combles, vérandas. Ne sont pas pris en compte les sous-sols et combles non aménageables (moins de 1,80 m de hauteur), les locaux techniques (ascenseur, chaufferie, local à ordure, caves), les surfaces non closes (balcon, loggia, toit terrasse) ou de stationnement (parking, boxe, rampe d’accès), ainsi qu’un forfait de 5 % de la superficie pour tenir compte des éléments d’isolation acoustique et thermique.
Désormais, la tendance est plutôt à la suppression des coefficients d’occupation des sols en secteurs urbains voire même, dans certains cas particuliers, à imposer un COS minimum à proximité des principaux axes de transports en commun. On assiste donc à un véritable retournement de tendance dans la philosophie du droit de l’urbanisme. Et le processus n’est probablement pas encore fini…
La mesure la plus emblématique de ce bouleversement de la pensée de l’urbanisme réside probablement dans la possibilité, pour les communes qui le souhaitent, d’imposer, depuis 2010, un COS minimal à proximité des principaux axes de transports en commun.
De même, le versement pour dépassement du plafond légal de densité prévu dans le Code de l’urbanisme a été supprimé. Désormais, au contraire, les communes qui le décident peuvent pénaliser financièrement les constructions qui ne satisfont pas aux objectifs de densité en les soumettant à un « versement pour sous-densité ». Dans le prolongement de cette tendance, en ville l’espace pourrait donc devenir un luxe.
Les communes ont également perdu une part de leur souveraineté dans l’élaboration de leurs choix urbanistiques, ce qui n’est pas en soit une mauvaise chose, car cela limite des dérives clientélistes. Mais, qu’elles le veuillent ou non, elles sont obligées d’intégrer la densification dans leur plan local d’urbanisme (PLU). Les Schémas de Cohérence Territoriale (Scot) élaborés au niveau intercommunal ont l’obligation légale de lutter contre l’étalement urbain et peuvent, par exemple, interdire aux communes de prévoir des COS ou des hauteurs trop faibles.
Dans le même sens, mais de manière facultative cette fois, les communes peuvent autoriser des dépassements de la densité fixée par le COS jusqu’à 50 %, pour certains projets de logements notamment s’il s’agit de HLM ou de logements performants énergétiquement. Une récente loi, déjà abrogée avait même tenté d’imposer aux communes un dépassement du COS (et d’autres règles) dans la limite de 30 %. De nombreuses autres règles encore visent à faciliter la densification et dérégulent l’urbanisme, comme par exemple la possibilité de régénérer les droits à construire d’un terrain à chaque division de parcelle.
Naturellement, la densification ne s’applique évidemment pas de la même manière dans un bourg rural ou en centre-ville. Néanmoins, si l’on veut bien s’affranchir de la vision angélique du dogme de la densité, il faut alors reconnaître que la densification ne résout en aucun cas les problèmes de surpopulation et d’étalement de l’habitat par transfert de population dans les communes en périphérie des grandes villes, notamment pour les opérations d’accession à la propriété.
Complexité de la densification et risque d'atteindre des résultats très différents de ceux visés (1).
Depuis l’antiquité, les pouvoirs publics ont toujours lutté contre la tendance naturelle des constructions à s’entasser, notamment pour lutter contre les incendies, faciliter la circulation ou améliorer les conditions d’hygiène. A partir de la fin du 19ème et surtout au 20ème siècle, la dynamique s’est inversée. Les villes se sont étalées rapidement, quand les infrastructures l’ont permis et que les habitants ont pu accéder à l’automobile. De sorte qu’aujourd’hui les politiques publiques essayent de lutter contre les excès de cette "dé-densification".
Considérant que l’étalement des zones périurbaines provoque de nombreux déplacements en voitures individuelles, le mitage des terres agricoles …. Le Grenelle de l’Environnement a conclu en matière d’urbanisme à la nécessité de densifier les zones urbaines, mais une ville densifiée n’assure pas pour autant que les objectifs du Grenelle seront atteints : les différences de besoins et contraintes au sein de la population (familles avec enfants, jeunes adultes, retraités…), en particulier en matière de déplacements des actifs vers leur lieu de travail et les éléments économiques pour les choix … créent un contexte très complexe, où une décision peut facilement aboutir à l’effet inverse à celui recherché.
Quelques illustrations :
La densification conduit-elle automatiquement à la réduction du trafic ?
La conclusion de SIMMOND AND COOMBE (2000) est que la densification n'est pas suffisante en soi » la stratégie de "densification", pour Bristol par exemple, n'a pas eu les effets escomptés sur le trafic. Le lien dépend peut-être d'autres paramètres, la localisation de l'habitat en relation avec les opportunités de travail étant plus importante » (géo confluences / ENS - Lyon)
Le bilan carbone d’habitants en centre urbain est-il meilleur ?... :
Jean-Pierre ORFEUIL, professeur à l’institut d’urbanisme de la ville de Paris, pointe ainsi "l’effet barbecue", ou "mobilité de compensation", qui pousse les habitants à quitter les centres-villes lorsque arrive le week-end. "A revenus égaux, ils auraient plus tendance que ceux de la périphérie à partir loin, en utilisant des modes de transport gourmands en énergie… (CNRS - idées reçues sur la densité).
Par ailleurs, habiter la ville pour se rapprocher de son lieu de travail n’est pas la motivation première dès lors que la disjonction entre le lieu d’habitat et le lieu d’emploi s’accentue. Les changements d’emploi sont deux fois supérieurs aux changements de logements. 90% des déménagements au sein d’une région ne sont pas motivés par la volonté de se rapprocher d’un emploi, mais pour des raisons familiales ou liées à l’environnement ou au logement lui-même.
Conséquence financière de la densification sur de l’augmentation des droits à construire
Henry BUZY-CAZAUX, Président de l’Ecole Supérieure des Professions Immobilières (Les Echos) : » 30% de droits à construire en plus, c’est 30% de plus sur le prix du terrain, en gros. A ce compte-là, on saisit mal par quel miracle le prix des logements produits baisserait ».
La Fédération des Promoteurs Immobiliers n'exclut pas des effets pervers. Elle craint que la possibilité de construire plus ne renchérisse encore le prix des terrains à la vente, ce qui aurait l'effet inverse de celui recherché... (Le Point)
Les métropoles se concentrent…et s’étalent
Paradoxalement, plus les centres des grandes villes se densifient, plus les villes s’étalent à cause d’un accroissement des populations dans les communes périurbaines.
A cause de la croissance démographique, plus on assiste à une densification croissante des populations dans les grandes villes, plus, paradoxalement, on constate également un étalement des habitants vers la périphérie.
Entre 1990 et 1999, seize aires urbaines de plus de 150 000 habitants ont contribué pour plus de 30 % à la croissance démographique de la France métropolitaine, alors qu'elles représentaient seulement 9,5 % de sa population en 1990 (voir ce lien).
Le pays comptait 64.612.939 habitants au 1er janvier 2010 selon les derniers chiffres de l'Institut national de la statistique. En quatre ans, la France qui a gagné 1,4 million d'habitants « connaît une croissance démographique deux fois plus élevée que la moyenne en Europe ».
La croissance démographique est essentiellement portée par les petites communes périurbaines. Si les communes de moins de 5 000 habitants n'abritent que 40 % de la population, elles représentent 70 % de la croissance démographique. « Quelle que soit la taille de la commune, être situé hors de l'espace urbain ou dans une petite agglomération est plus favorable que d'appartenir à une agglomération moyenne », observe l'Insee.
Les communes rurales et les petites villes de moins de 10.000 habitants sont souvent situées sous l'influence d'une grande ville : une partie importante des personnes qui y résident travaillent dans la grande agglomération proche. Elles bénéficient de l'activité économique, des services de cette agglomération et d'une offre de logements moins chers et plus spacieux. D’une part, cette situation traduit ainsi une nouvelle forme de ségrégation sociale assez curieuse et contradictoire, d’une part le cadre de vie plus agréable des petites communes rurales de la périphérie devrait conduire à des logements plus chers car plus spacieux que ceux des centres des grandes villes, or c’est l’inverse qui se produit. D’autre part, du fait des prix des logements élevés à cause de la spéculation immobilière due à la rareté des terrains disponibles, ce sont les populations les plus aisées qui peuvent plus facilement se loger dans le centre des grandes villes, rejetant ainsi les plus modestes aux communes de périphéries, généralement dans des ZUP qui concentrent misère sociale, chômage élevé, délinquance diverses… C’est bien le problème de surpopulation et de déséquilibre social qui explique que la densification urbaine n’interrompt pas pour autant l’étalement et l’accroissement des populations en périphérie.
Cesser de passer la serpillière, fermer le robinet…
En stabilisant la croissance démographique en France au rythme actuel de son évolution (environ 1,5 million d’habitants tous les 4 ans), selon les estimations de l’INSEE, en 2040 la France compterait 75 millions d’habitants. Si on considère les lobbys ultra natalistes, notamment les religions monothéistes dont l’influence ne cesse de croître et qui encouragent la politique nataliste des Gouvernements tant ceux de Droite que ceux de Gauche, ces chiffres risquent fort d’être très supérieurs et malgré toutes les politiques de densification urbaine, y compris les plus autoritaire, elles ne pourront empêcher un étalement toujours plus important et toujours plus dévoreur d’espace et de terres arables...
Il est urgent de stopper la croissance démographique en prenant des mesures qui, dans l’immédiat, ramènerait la France dans la moyenne Européenne des taux de natalité, pour ensuite, en réhabilitant et réactualisant Malthus, amorcer l’indispensable décroissance démographique.
Localement, excepté quelques très rares maires écologistes, tous n’ont qu’une ambition : développer leurs communes en augmentant la population, ce qui est compréhensible quand on sait que la dotation globale de fonctionnement (DGF) attribuée par l’Etat aux communes varie du simple au double suivant le nombre d’habitants. Il ne pourra donc y avoir de régulation et d’arrêt de la croissance démographique des communes s’il n’y a pas de mesures prises au niveau National concernant une réforme totale de la fiscalité locale et des règles d’attribution des dotations financières de l’Etat (DGF, DGE…) qui inverse la tendance. Naturellement tous vont se retrancher derrière l’argument du ‘’développement durable’’ pour justifier leurs choix. Lorsqu’il s’agit de communes périphériques qui ont un profil de logements déséquilibrés par un mitage trop important de maisons individuelles, les maires vont s’efforcer de requalifier en densifiant leur centre de manière à ce que l’urbanisme n’oblige pas les habitants à prendre leur voiture pour le moindre déplacement et en favorisant la desserte par les transports en commun, attirer les commerces et diversifier l’offre de logements, pour prendre en compte les besoins des jeunes, des personnes âgées et des familles monoparentales, quoi de plus normal, mais tout cela se traduira, non par un rééquilibrage social de la population existante, mais par un afflux de nouvelle population qui aggravera les déséquilibres sociaux de la commune.
Le « Développement Durable » est évidemment impossible car tout développement se heurte à des limites : « les arbres ne montent pas jusqu’au ciel ». Son sens ne peut être que de retarder dans une mesure difficile à prévoir, le choc en retour de la croissance humaine et des besoins liés, il interviendra inéluctablement, même en réduisant nos prélèvements de ressources et les pollutions que nous produisons.
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Ce texte de Monsieur Daniel Martin a été préalablement publié sur Agoravox et dans une version un peu plus courte sur le Plus du Nouvel Obs
(1) Cet intertitre reprend l'intitulé d'un texte publié par Monsieur Jean-Gilbert Aincy sur le blog CREO consacré à la réflexion sur l'urbanisme à Orléans. Ce site présente des articles très intéressants sur le sujet.
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